發展環境

我國醫療器械審批制度改革和注冊管理現狀

發布時間:2019-02-13 

我國醫療器械審批制度改革和注冊管理現狀

      原國家食品藥品監督管理總局醫療器械注冊管理司  張華

 

按照《國務院關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》(國發〔2015〕44號)和中辦、國辦《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》(廳字〔2017〕42號),國家食品藥品監督管理總局(以下簡稱CFDA)貫徹落實《醫療器械監督管理條例》,加強醫療器械注冊管理工作,推進醫療器械審評審批改革工作,強化醫療器械臨床試驗管理,加快臨床急需醫療器械審評審批,提升醫療器械審評審批的質量與效率。本文介紹2017年醫療器械審批制度改革和出臺的注冊管理法規文件情況,提出今后工作有關建議。

一、醫療器械審批制度改革

2017年10月8日,中共中央和國務院辦公廳聯合印發了《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》。審評審批制度改革以提高醫療器械質量為核心,以滿足人民群眾對高性能醫療器械需求為目標,進一步優化審評審批流程,強化以臨床為導向,加強技術審評力量,擴大臨床試驗資源,促進創新醫療器械的上市,激發了企業的創新活力。CFDA深入貫徹落實深化審評審批制度改革意見,落實審評審批改革措施,穩步推進醫療器械審評審批改革各項工作。

(一)落實創新驅動發展戰略,開展創新優先審批

落實《中國制造2025》《“健康中國2030”規劃綱要》精神,按照《創新醫療器械特別審批程序(試行)》,鼓勵企業研發創新,推動產業健康發展。CFDA醫療器械技術審評中心發揮第三方機構的技術優勢,借助中國生物醫學工程學會和中國生物材料學會的專家資源開展相關創新醫療器械特別審批申請審查工作。對進入特別審批程序的創新產品提供了注冊申報前先期指導、審評中全過程指導和面對面交流,解決申請人在產品研發、申報等關鍵技術節點以及審評過程中存在的問題。2017年,CFDA批準分支型主動脈覆膜支架及輸送系統、介入人工生物心臟瓣膜等12項國內首創、國際領先的創新產品上市,滿足臨床使用需求,降低了臨床治療成本。《創新醫療器械特別審批程序(試行)》實施以來,共有126個產品進入創新醫療器械特別審批通道,總局批準33個創新醫療器械產品注冊。同時,積極貫徹實施《醫療器械優先審批工作程序》,對列入國家科技重大專項或者重點研發計劃的、臨床急需等醫療器械予以優先審批。2017年,總局批準藥物洗脫球囊導管、基因測序儀等2項優先審批產品上市。這些措施有效推動了臨床急需的醫療器械注冊上市進程,滿足公眾的用械需求。

(二)簡化優化行政審批流程,提升審批效率

2017年4月,CFDA發布《關于調整部分醫療器械行政審批事項審批程序的決定》[1],自2017年7月1日起,將第三類高風險醫療器械臨床試驗審批決定、進口醫療器械和國產第三類醫療器械的許可事項變更和延續注冊審批決定,調整為由國家食品藥品監督管理總局醫療器械技術審評中心以CFDA名義作出。

依據2014年CFDA發布的《醫療器械注冊管理辦法》等文件,境內第三類和進口醫療器械注冊審批流程包括受理、技術審評、行政審批和批件制作四個環節,其中技術審評由CFDA醫療器械技術審評中心負責,行政審批由CFDA醫療器械注冊管理司負責。在收到技術審評意見之日起20個工作日內作出審批決定。本次將部分審批事項的技術審評和行政審批決定均由醫療器械技術審評中心作出,調整后的注冊審批流程包括受理、技術審評和行政審批、批件制作三個環節。醫療器械技術審評中心作出審批決定后,CFDA在10個工作日內制作《醫療器械注冊證》《醫療器械注冊變更文件》《不予行政許可決定書》等批件。本次對部分醫療器械行政審批事項審批程序的調整,整合了技術審評和行政審批資源,是貫徹落實醫療器械審評審批改革精神的重要舉措,優化了工作流程,提高了工作效率。據統計分析,上述三類注冊申請的審評審批時間較之前縮短了約26%,明顯加快了產品的上市進程。

(三)加強臨床評價研究,擴大免臨床產品范圍

為推進基于風險管理的產品評價方式,有效應用臨床試驗數據、充分發揮審評審批資源,促進安全有效、風險可控的醫療器械產品盡快上市,CFDA于2017年11月發布《免于進行臨床試驗的體外診斷試劑臨床評價資料基本要求(試行)》,指導體外診斷試劑產品相關工作開展,自發布之日起施行。內容包括適用范圍、基本要求、臨床評價途徑、臨床評價報告、試驗方法、其他評價資料等六章,描述了體外診斷試劑臨床評價資料申報要求及臨床評價試驗的基本要求。明確了申請人自行或委托其他機構或實驗室在中國境內開展臨床評價工作,試驗過程由申請人負責管理,臨床評價報告應當由申請人/代理人簽章,申請人對試驗數據的真實性負責。明確了臨床試驗可以根據產品特點選擇適當的統計學方法開展統計分析,以求得到客觀可信的臨床評價結果。

進一步落實改革有關要求,CFDA制定發布了《醫療器械臨床試驗設計指導原則》《接受醫療器械境外臨床試驗數據技術指導原則》,明確接受境外臨床試驗數據的倫理原則、依法原則和科學原則,以及臨床試驗資料要求和技術要求。指導原則從技術審評要求、受試人群、臨床試驗條件的差異等方面,闡述了接受境外臨床試驗資料時的考慮因素及技術要求,給出了不同因素對臨床數據產生有臨床意義影響的具體實例。指導企業注冊申報,規范臨床試驗要求,避免或減少重復性臨床試驗,加快醫療器械在我國的上市進程。

2017年10月,CFDA發布實施第三批免于進行臨床試驗醫療器械目錄,進一步擴大免于進行臨床試驗的醫療器械目錄范圍。目前,已有1090個醫療器械品種免于進行臨床試驗。

二、醫療器械注冊管理法規建設

為貫徹《醫療器械監督管理條例》和中辦 國辦深化審評審批制度改革的意見,CFDA圍繞公眾用械安全有效的目標,推進審評審批制度建設,推進了依法行政,加快制定和實施醫療器械監督管理規章、規范性文件及一系列技術規范指南。

2017年,CFDA發布了《醫療器械標準管理辦法》(總局令第33號)、《體外診斷試劑注冊管理辦法修正案》(總局令第30號)《國家食品藥品監督管理總局關于調整部分醫療器械行政審批事項審批程序的決定》(總局令第32號)等3部規章,發布《醫療器械臨床試驗機構條件和備案管理辦法》《關于實施新〈醫療器械分類目錄〉有關事項的通告》《關于發布醫療器械注冊單元劃分指導原則的通告》等13項規范性文件,發布實施《醫療器械網絡安全注冊技術審查指導原則》《醫療器械臨床試驗設計指導原則》等80項指導性文件。截至2017年底,CFDA共發布《醫療器械注冊管理辦法》等9部部門規章、60余項規范性文件、280余項技術審查指導原則。一系列配套規章和規范性文件的發布,為醫療器械技術審查和注冊核查等相關工作提供了有力支撐,支持了醫療器械注冊管理工作的順利開展。

(一)醫療器械標準管理辦法

2002年,原國家藥品監督管理局發布實施《醫療器械標準管理辦法(試行)》(原局令第31號),對推進我國醫療器械標準化管理工作、規范醫療器械標準制修訂以及促進醫療器械標準實施起到了積極的推動作用。2014年《醫療器械監督管理條例》,取消了注冊產品標準,確立了產品技術要求的法律地位,改變了原有的醫療器械國家標準、行業標準和注冊產品標準的三級標準體系,醫療器械標準體系需要重新梳理和調整。為進一步貫徹國務院《深化標準化工作改革方案》和醫療器械審評審批制度改革精神,提高醫療器械標準管理工作水平,滿足醫療器械監督管理和產業創新發展的新需要,2017年4月CFDA發布了《醫療器械標準管理辦法》[2][2]

明確了醫療器械標準的定義,是指由CFDA依據職責組織制修訂,依法按程序發布,在醫療器械研制、生產、經營、使用和監督管理等活動中遵循的統一的技術要求。

明確了醫療器械國家標準、行業標準和強制性標準、推薦性標準的關系。涉及人身健康和生命安全的技術要求作為強制性標準,醫療器械強制性標準有強制性國家標準和強制性行業標準。推薦性標準是為滿足基礎通用、與強制性標準配套、對醫療器械產業起引領作用等需要的技術要求。醫療器械推薦性標準有醫療器械推薦性國家標準和推薦性行業標準。

明確了CFDA、CFDA醫療器械標準管理中心、標準化技術委員會、標準化技術歸口單位、地方藥品監督管理部門、相關單位各自承擔的標準化職責和工作內容。CFDA負責組織貫徹醫療器械標準管理相關法律、法規,制定醫療器械標準管理工作制度;組織擬訂醫療器械標準規劃,編制標準制修訂年度工作計劃;依法組織醫療器械標準制修訂工作,發布醫療器械行業標準以及依法指導、監督醫療器械標準管理工作。CFDA醫療器械標準管理中心負責組織擬定醫療器械標準規劃草案、組織開展標準體系研究;依法承擔標準制修訂管理、標委會管理、組織標準實施協調等工作。

《醫療器械標準管理辦法》規定,醫療器械企業應嚴格按照經注冊或者備案的產品技術要求組織生產,出廠的醫療器械應當符合強制性標準和經注冊或備案的產品技術要求。醫療器械產品技術要求不得低于產品適用的強制性國家標準、強制性行業標準要求。推薦性標準一旦被法律法規、規范性文件及經注冊或者備案的產品技術要求引用的內容應當強制執行。鼓勵依法成立的社會團體制定發布團體標準,其管理應當符合國家相關規定。

截至2017年12月底,我國醫療器械標準共1554項,其中國家標準217項,行業標準1337項。標準體系不斷完善,標準體系的覆蓋面、系統性不斷提升,對監管的支撐持續加強。

(二)體外診斷試劑注冊管理辦法修正案

2017年1月25日,CFDA發布《體外診斷試劑注冊管理辦法修正案》[3][3],將《體外診斷試劑注冊管理辦法》(總局令第5號)第二十條第一款,由原“國家食品藥品監督管理總局負責體外診斷試劑產品分類目錄的制定和調整”,修改為:“本辦法第十七條、第十八條、第十九條所述的體外診斷試劑分類規則,用于指導體外診斷試劑分類目錄的制定和調整,以及確定新的體外診斷試劑的管理類別。國家食品藥品監督管理總局可以根據體外診斷試劑的風險變化,對分類規則進行調整。”修正案自公布之日起施行。

2014年,CFDA發布的《體外診斷試劑注冊管理辦法》第十七條、第十八條、第十九條規定了體外診斷試劑分類規則,以指導體外診斷試劑分類目錄的制定和調整,界定新的體外診斷試劑的管理類別。近年來,隨著體外診斷技術的發展、使用數量的增加,按照《體外診斷試劑注冊管理辦法》第十七條、第十八條、第十九條的要求對體外診斷試劑進行分類界定時,部分產品的分類結果與其產品風險程度不匹配,如對于腫瘤的診斷,免疫組化類體外診斷試劑檢查結果只是為臨床醫生提供參考指標之一,臨床醫生進行確診時還需要綜合考慮其他大量診斷檢測指標,但按照上述條款,任何與腫瘤輔助診斷相關的體外診斷試劑均作為第三類醫療器械管理,這樣分類不盡合理。由于上述條款內容缺少調整空間,使得相關產品類別調整與產品風險程度不匹配,不能適應醫療器械監管要求。

本修正案明確CFDA可以根據體外診斷試劑的風險變化,對分類規則進行調整,為將來及時調整分類規則和分類目錄提供了法規依據。CFDA將嚴格按照《醫療器械監督管理條例》,以體外診斷試劑的產品風險為依據,在充分調研論證、公開征求意見的基礎上,開展分類規則和分類目錄的調整工作,使體外診斷試劑的管理類別界定更加科學合理,進一步推進醫療器械審評審批制度改革,滿足醫療器械產業發展需要以及臨床使用和監管的要求。

(三)醫療器械分類目錄

醫療器械管理主要基于風險程度,這是醫療器械注冊、生產、經營、使用等全過程監督管理的基礎。對醫療器械按照風險程度實行分類管理也是國際通行的管理模式,遵照《醫療器械監督管理條例》,我國實行分類規則指導下的分類目錄制。2002年我國發布實施2002版醫療器械分類目錄,對醫療器械監管和支持產業發展起到了一定的推動作用,但隨著醫療器械行業快速的發展,新技術新產品層出不窮,原來的《分類目錄》已經不能滿足醫療器械產業和監管發展的新需要。2017年8月,CFDA發布了新《醫療器械分類目錄》[4][4],自2018年8月1日起施行。

新《分類目錄》優化整體框架,細化產品類別。借鑒了美國FDA以臨床使用為導向的分類體系,參考了歐盟分類目錄的結構,由原《分類目錄》的43個子目錄整合精簡為22個子目錄,解決了分類目錄中部分產品存在交叉的問題,形成了三級目錄的層級結構,目錄結構邏輯性更強,更貼近臨床實際。增加了產品預期用途和產品描述,有利于統一認識和理解并能夠有效執行。擴充了《分類目錄》的醫療器械產品名稱舉例,目錄覆蓋面更廣,更具指導性和可操作性。根據產品風險程度以及我國監管實際,對上市時間長、產品成熟度高的,以及風險可控的醫療器械適當降低了管理類別。第三類高風險醫療器械的占比有所下降,整體上各類產品占比更趨于合理。

注冊管理方面。充分考慮醫療器械產業現狀,新《分類目錄》實施前已經批準注冊的產品仍按照現行《分類目錄》,即2002版《分類目錄》核發醫療器械注冊證;新《分類目錄》實施后全部按照新《分類目錄》實施;新《分類目錄》實施前受理、實施后批準注冊的產品,跨時間點批準的產品,若不涉及產品類別調整則按照新《分類目錄》核發醫療器械注冊證,若涉及產品類別調整則按照原受理類別核發醫療器械注冊證;新《分類目錄》實施后,已獲準注冊的產品原醫療器械注冊證繼續有效,延續注冊時按照新《分類目錄》受理、審評、審批。

第一類醫療器械產品備案。2018年8月1日前已經完成備案的第一類醫療器械產品,原備案憑證繼續有效。自2018年8月1日起,應當按照新《分類目錄》和相關文件規定實施相應的備案。

生產、經營方面。自2018年8月1日起,醫療器械生產許可證的生產范圍和醫療器械生產產品登記表,應當依據醫療器械注冊證分成原《分類目錄》分類編碼區和新《分類目錄》分類編碼區,在許可證上體現兩種情況,并明確標識。新發放的醫療器械經營許可證和第二類醫療器械經營備案憑證的經營范圍應當分成原《分類目錄》分類編碼區和新《分類目錄》分類編碼區,并明確標識。

(四)醫療器械臨床試驗機構條件和備案管理辦法

為深入推進醫療器械審評審批制度改革,規范醫療器械臨床試驗過程,鼓勵更多具有優質資源的醫療機構參與醫療器械臨床試驗,強化申辦者責任,2017年11月CFDA會同國家衛生計生委聯合發布《關于發布醫療器械臨床試驗機構條件和備案管理辦法的公告》[5][5],于2018年1月1日起施行。

本辦法適用于在我國境內開展醫療器械臨床試驗的機構備案管理工作。開展醫療器械臨床試驗的醫療機構,以及其他承擔體外診斷試劑臨床試驗的血液中心和中心血站、設區的市級以上疾病預防控制中心、戒毒中心等非醫療機構,應當按照本辦法實行備案。

明確了醫療機構備案應當具備的條件等相關要求。為了加強對高風險醫療器械管理,保證受試者安全和提高臨床試驗質量,對列入需進行臨床試驗審批目錄的部分高風險醫療器械開展臨床試驗,應當在三級甲等醫療機構專業范圍內。開展創新醫療器械產品或需進行臨床試驗審批的部分高風險醫療器械臨床試驗的主要研究者,應當具有高級技術職稱并且參加過3個以上醫療器械或藥物臨床試驗等。

備案程序,由CFDA組織建立醫療器械臨床試驗機構備案管理信息系統。備案管理信息系統在CFDA網站首頁的“網上辦事”欄目中,醫療器械臨床試驗機構通過備案管理信息系統辦理備案,公眾可以登錄備案管理信息系統查詢已備案的醫療器械臨床試驗機構的名單、專業及聯系方式等內容。醫療器械臨床試驗機構辦理備案并獲得備案號后,可以承擔醫療器械臨床試驗。

三、醫療器械注冊管理工作建議

2017年,醫療器械注冊管理工作積極鼓勵創新,推動審評審批制度改革,提高審評審批效率,審評審批能力和注冊管理水平全面提升,保障了公眾安全用械的需求,促進了我國醫療器械行業的健康快速發展。但醫療器械的審評審批能力、現行的審評審批流程與快速發展的產業需求還存在差距,《條例》配套規章和規范性文件還需要進一步制定和完善,現有醫療器械技術審評人員數量不足,審評尺度不盡統一,審評能力有待提高,我國醫療器械產業整體研發創新能力偏弱,注冊申報資料整體質量不高,部分企業誠信守法意識淡薄等。2018年,建議醫療器械注冊管理工作進一步加強醫療器械注冊管理法規體系建設,推進審評審批制度改革,強化醫療器械標準、分類管理,提高審評審批質量和效率。

貫徹實施中辦 國辦《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》,做好《醫療器械監督管理條例》修訂工作,落實醫療器械許可持有人制度,堅持企業是醫療器械質量安全責任主體的意識,明確持有人對醫療器械設計開發、臨床試驗等全過程、全生命周期的法律責任。鼓勵研發創新,加強對企業注冊申報工作的指導,滿足臨床急需。

完善臨床評價要求,強化現場檢查。系統梳理和調整醫療器械臨床評價要求,規范臨床評價要求的科學性、合理性、可執行性和可預見性。完善高風險醫療器械臨床試驗審批程序。指導醫療機構和有關單位盡快使用醫療器械臨床試驗機構備案管理信息系統進行備案。

提升醫療器械注冊管理技術支撐水平。貫徹落實“十三五”國家藥品安全規劃,繼續推進標準、分類、命名、編碼等醫療器械注冊管理基礎性工作。對重大基礎性標準、高風險產品標準、戰略新興產業相關領域標準優先立項,提高通用基礎標準、方法標準、管理標準的制修訂比例。

 


[1]《關于調整部分醫療器械行政審批事項審批程序的決定》(國家食品藥品監督管理總局令第32號)http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL0053/171404.html

[2]《醫療器械標準管理辦法》(國家食品藥品監督管理總局令第33號)http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL0053/172049.html

[3]《體外診斷試劑注冊管理辦法修正案》(國家食品藥品監督管理總局令第30號).http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL0053/169364.html

[4]國家食品藥物監督管理總局.《關于發布醫療器械分類目錄的公告》(2017年第104號)http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL0087/177089.html

[5]國家食品藥品監督管理總局國家衛生和計劃生育委員會關于發布醫療器械臨床試驗機構條件和備案管理辦法的公告(2017年第145號)http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL0087/217367.html

信息來源:行業發展藍皮書

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